Конституционный Суд РФ обязал арбитражные суды проверять законность применяемых нормативных правовых актов
Николай Андрианов, партнер АБ «Эксиора», г. Москва
В соответствии с частью 1 статьи 13 АПК РФ арбитражные суды рассматривают дела на основании Конституции РФ, международных договоров РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и нормативных правовых актов Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, актов органов местного самоуправления. В случаях, предусмотренных федеральным законом, арбитражные суды применяют обычаи делового оборота.
Если правоотношения, из которых возник спор, регулируются не только федеральным законом, но и иными принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (в т.ч. региональными и (или) муниципальными), при рассмотрении дела может возникнуть вопрос о соответствии таких нормативных правовых актов федеральному закону.
Если лицо, участвующее в деле, полагает, что подлежащий применению при разрешении дела нормативный правовой акт противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющем большую юридическую силу, оно имеет в своем распоряжении два способа защиты.
Первый способ предусмотрен абз. 6 статьи 12 и статьей 13 ГК РФ и состоит в судебном оспаривании подлежащего применению нормативного правового акта в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ или главой 23 АПК РФ (если судебный нормоконтроль осуществляется Судом по интеллектуальным правам). Производство по делу, рассматриваемому в арбитражном суде, в этом случае подлежит приостановлению на основании пункта 1 части 1 статьи 143 АПК РФ.
Реализация этого способа защиты осложняется двумя моментами. Во-первых, рассмотрение абсолютного большинства дел об оспаривании нормативных правовых актов отнесено к подведомственности судов общей юрисдикции (глава 21 КАС РФ).
Во-вторых, если на момент обращения в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим этот нормативный акт прекратил свое действие (например, вследствие его отмены принявшим органом), суд отказывает в принятии административного искового заявления на основании части 1 статьи 210 КАС РФ, а если этот нормативный правовой акт утратил силу, был отменен или изменен после возбуждения дела, — прекращает производство на основании пункта 1 части 2 статьи 214 КАС РФ (подробнее см. здесь).
Второй способ предусмотрен абз. 13 статьи 12 ГК РФ и состоит в том, чтобы поставить вопрос о соответствии подлежащего применению нормативного правового акта нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, при рассмотрении дела арбитражным судом.
В соответствии с частью 2 статьи 13 АПК РФ арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
Разъясняя порядок применения абз. 13 статьи 12 ГК РФ, Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой ГК РФ» отметил, что при рассмотрении споров, связанных с защитой гражданских прав, суд не применяет противоречащий закону акт государственного органа или органа местного самоуправления независимо от признания этого акта недействительным.
Тем не менее достаточно часто арбитражные суды отклоняют доводы лиц, участвующих в деле, о несоответствии подлежащего применению нормативного правового акта нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, по мотиву того, что такой нормативный правовой акт не признан недействующим в установленном законом порядке. Иногда при этом арбитражные суды ссылаются на то, что не вправе оценивать законность подлежащих применению нормативных правовых актов, поскольку решение таких вопросов отнесено к компетенции судов общей юрисдикции.
***
Именно с такой проблемой столкнулся предприниматель Жуков В.Г., к которому Комитет по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами администрации Балаковского муниципального района Саратовской области предъявил иск о взыскании долга и пени по договору аренды земельного участка.
Исковые требования Комитета были основаны на Решении Собрания депутатов Балаковского муниципального образования, установившем коэффициент для определения арендной платы за земельные участки, предназначенные для размещения объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания, в размере 4,4 процента от их кадастровой стоимости.
Полагая, что это Решение противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, предприниматель обратился в Саратовский областной суд с административным иском о признании его недействующим, однако определение от 28.01.2016 областной суд прекратил производство по административному делу, указав, что оспариваемое Решение было отменено принявшим его органом в период производства по делу и перестало затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.
Арбитражный суд Саратовской области, рассмотрев исковые требования Комитета о взыскании долга по арендной плате и пени, решением от 18.03.2016 г. по делу № А57-16902/2015 удовлетворил их в полном объеме. Довод предпринимателя о неприменении Решения собрания депутатов арбитражный суд отклонил со ссылкой на то, что данный нормативный правовой акт не признан недействующим в надлежащем порядке.
Дальнейшее обжалование решения Арбитражного суда Саратовской области от 18.03.2016 по делу № А57-16902/2015 оказалось безрезультатным, вследствие чего предприниматель обратился в Конституционный Суд РФ с жалобой на несоответствие Конституции РФ положений абз. 13 статьи 12 ГК РФ и части 2 статьи 13 АПК РФ.
***
Постановлением Конституционного Суда РФ от 06.12.2017 № 6-П положения абз. 13 статьи 12 ГК РФ и части 2 статьи 13 АПК РФ признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования эти положения предполагают обязанность арбитражного суда, рассматривающего гражданское дело, проверить нормативный правовой акт, подлежащий применению в данном гражданском деле (включая утративший юридическую силу), на соответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в том числе если о противоречии между ними заявляет лицо, участвующее в деле, и в случае установления такого противоречия — вынести решение в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
В обоснование такого вывода Конституционный Суд указал следующее.
В числе способов защиты гражданских прав, которые могут быть задействованы лишь при участии юрисдикционных органов, статья 12 ГК РФ называет признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, а равно неприменение судом акта этого органа, противоречащего закону. Осуществляемая судом оценка нормативного правового акта на предмет его непротиворечия нормативному правовому акту большей юридической силы (статья 13 АПК РФ), выступая частью процедуры выбора применимых норм права, относится к исключительным прерогативам суда, к самому существу судопроизводства, ключевая цель которого — защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Следовательно, праву лица, участвующего в деле и распоряжающегося процессуальными правами на всех стадиях процесса самостоятельно, на основе конституционно значимого принципа диспозитивности, поставить перед судом вопрос о неприменении нормативного правового акта, противоречащего нормативному правовому акту большей юридической силы, и о принятии решения в соответствии с последним корреспондирует безусловная обязанность суда рассмотреть этот вопрос, отразив в решении мотивы, по которым суд не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле (часть 2 статьи 13 и пункт 3 части 4 статьи 170 АПК РФ). Исполнение данной обязанности обеспечивается, кроме прочего, возможностью отмены или изменения судебного решения вышестоящим судом в связи с неприменением закона, подлежащего применению (пункт 1 части 2 статьи 270 и пункт 1 части 2 статьи 288 АПК РФ).
Изменения, внесенные Федеральным законом от 28.06.2014 года № 186-ФЗ в АПК РФ, которыми из подведомственности арбитражных судов исключены дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с АПК РФ не отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам, не затронули вытекающего из Конституции РФ полномочия арбитражного суда при рассмотрении дела отказать в применении нормативного правового акта, противоречащего нормативному правовому акту большей юридической силы.
Иное понимание, нашедшее отражение в отдельных судебных решениях, не только расходилось бы с буквальным смыслом и предназначением указанных законодательных поправок, умаляло бы единство судебной системы, сужало бы компетенцию арбитражных судов по сравнению с судами общей юрисдикции, но и ставило бы стороны разбирательства в арбитражном суде в худшее, нежели в суде общей юрисдикции, положение, притом что гражданское судопроизводство, посредством которого осуществляют судебную власть суды общей юрисдикции и арбитражные суды, в основных своих началах и чертах должно быть единообразным (Постановление КС РФ от 17.10.2017 года № 24-П).
В отличие от признания судом нормативного правового акта не подлежащим применению в конкретном деле как противоречащего акту большей юридической силы, последствием признания судом нормативного правового акта недействующим полностью или в части является его исключение из системы правового регулирования, обеспечиваемое, в частности, доведением такого решения суда до сведения широкого круга лиц в надлежащем порядке (пункт 2 части 4 статьи 215 и часть 1 статьи 216 КАС РФ) и возможностью пересмотра в установленных случаях судебных решений, основанных на этом акте, в отношении иных, помимо заявителя, лиц. Следовательно, таким решением суда удовлетворяется как индивидуальный интерес стороны спора в защите принадлежащих ей прав и свобод, так и общественный интерес в поддержании законности и правопорядка в целом.
Вместе с тем именно полномочие арбитражного суда отказать в применении нормативного правового акта, противоречащего нормативному правовому акту большей юридической силы, в конкретном деле, вытекающее из Конституции РФ (статья 120, часть 2) и выступающее непременным атрибутом независимости судьи как носителя судебной власти, его связанности только Конституцией Российской Федерации и законом (статья 120, часть 1) и одновременно гарантией субъективных прав личности, включая право собственности, приобретает особое значение, когда иные способы реализации права на судебную защиту по не зависящим от лица причинам не могут быть реализованы, как, например, в случае утраты силы оспариваемым актом на момент подачи административного искового заявления или в период производства по делу либо в случае наличия вступившего в законную силу решения суда, принятого по административному иску о том же предмете (пункт 4 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 210 и пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ).
Таким образом, если подлежащий применению арбитражным судом в гражданском деле нормативный правовой акт отменен до начала или в период производства по административному исковому заявлению о признании его недействующим, поданному лицом, участвующим в данном гражданском деле, и по этой причине не может быть признан недействующим, отказ арбитражного суда оценить в ходе рассмотрения дела такой акт на предмет его соответствия нормативному правовому акту большей юридической силы означал бы не только отступление от требования части 2 статьи 120 Конституции РФ, но и неприемлемый в правовом государстве отказ в праве на судебную защиту, которое не подлежит ограничению (статья 46, части 1 и 2; статья 56, часть 3, Конституции РФ).