Оспаривание нормативных актов по правилам КАС: процессуальные препятствия для эффективной судебной защиты

В соответствии с частью 2 статьи 120 Конституции РФ суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 31 октября 1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» разъяснил, что оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа (нормативные указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты органов местного самоуправления, приказы и инструкции министерств и ведомств, руководителей учреждений, предприятий, организаций и т.д.). При применении закона вместо несоответствующего ему акта государственного или иного органа суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом либо отменить.

Неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону, является одним из способов защиты нарушенных прав, прямо поименованным в статье 12 ГК РФ.

Разъясняя содержание этой нормы, Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой ГК РФ» указал, что суд не применяет противоречащий закону акт государственного органа или органа местного самоуправления независимо от признания этого акта недействительным.

Несмотря на то, что указанная норма применяется арбитражными судами (Напр.: постановление ФАС Волго-Вятского округа от 24.12.2013 по делу N А43-6617/2013; постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 23.07.2009 по делу N А19-9767/08; постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 20.07.2015 по делу N А51-25941/2014; постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 02.07.2009 по делу N А70-6586/11-2008; постановление ФАС Московского округа от 29.02.2008 по делу N А40-15261/07-63-70; постановление АС Поволжского округа от 11.04.2016 N Ф06-1581/2015 по делу N А65-26040/2014; постановление ФАС Северо-Западного округа от 19.08.2005 по делу N А56-10815/03; постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 15.04.2014 по делу N А32-11890/2012; постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16.10.2015 по делу N А07-1848/2015; постановление ФАС Центрального округа от 06.05.2008 по делу № А62-470/2007 и др.), достаточно часто суды отклоняют ссылки на незаконность того или иного нормативного акта по мотиву того, что этот акт «не оспорен и не признан недействительным в установленном законом порядке» (Напр.: Определение Верховного Суда РФ от 08.12.2014 № 306-КГ14-4855; Определение ВАС РФ от 17.03.2011 по делу N А50-39375/2009; постановление АС Северо-Западного округа от 16.06.2016 по делу N А42-1190/2015; постановление АС Северо-Кавказского округа от 19.05.2016 по делу N А53-6082/2014; постановление ФАС Волго-Вятского округа от 25.06.2013 по делу N А17-2122/2012; постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 02.10.2012 по делу N А19-19048/2011; постановление ФАС Дальневосточного округа от 25.04.2014 N Ф03-1221/2014 по делу N А73-7526/2013; постановление АС Западно-Сибирского округа от 12.12.2014 по делу N А75-1273/2014; постановление АС Московского округа от 02.09.2014 по делу N А40-127930/13-33-1087; постановление АС Поволжского округа от 25.08.2014 по делу N А55-28473/2013; постановление ФАС Центрального округа от 13.04.2012 по делу N А08-3923/2011; постановление ФАС Уральского округа от 11.06.2013 по делу N А07-6874/2012 и др.).

Фактически неприменение при разрешении гражданского спора противоречащего закону нормативного правового акта остается прерогативой высших судов (Напр.: Определение Верховного Суда РФ от 04.02.2016 № 308-КГ15-13732; Определение Верховного Суда РФ от 27.10.2015 № 309-КГ15-5924).

В этой связи предприниматели, полагающие, что их права и законные интересы нарушены противоречащим закону нормативным правовым актом, в целях защиты своих прав вынуждены предварительно оспаривать такие нормативные акты в рамках отдельного процесса.

Нередко орган, принявший противоречащий закону нормативный правовой акт, с целью избежать признания этого акта незаконным в судебном порядке отменяет его самостоятельно.

Конституционный Суд РФ в Определении от 12.05.2005 № 244-О пришел к выводу, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами.

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (пункт 11) разъяснил, что в случае оспаривания заявителем недействующего нормативного правового акта (в том числе акта, не вступившего в силу, отмененного органом или должностным лицом, его издавшими, утратившего силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененного, но фактически не действующего в силу издания более позднего акта) суд отказывает в принятии заявления, поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц.

Пленум ВАС РФ в пункте 10 Постановления от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов», напротив, указал, что если оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения арбитражным судом решения в установленном порядке отменен, а также если действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены (могли быть нарушены) права и законные интересы заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

С 15 сентября 2015 г. судебная проверка нормативных правовых актов осуществляется судами общей юрисдикции в порядке, установленном главой 21 КАС РФ (исключение составляют случаи оспаривания отдельных нормативных правовых актов в Суде по интеллектуальным правам в соответствии с частью 4 статьи 34 АПК РФ).

В части 1 статьи 210 КАС РФ воспроизведено правило, ранее закрепленное в пункте 11 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48. В соответствии с данной нормой суд отказывает в принятии административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим в случае, если на момент подачи такого заявления оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие.

Часть 6 статьи 208 КАС РФ ограничивает срок подачи административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим сроком действия этого нормативного правового акта.

Если после возбуждения дела оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца, суд согласно пункту 1 части 2 статьи 214 КАС РФ прекращает производство по административному делу.

Развитие административного процессуального законодательства по такому пути вряд ли может быть признано оправданным. Так, в указанном выше Определении от 12.05.2005 № 244-О Конституционный Суд РФ отметил, что прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании одного лишь факта утраты им юридической силы фактически приводило бы к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод, с нарушением которых он связывает свое обращение в суд, и не отвечало бы имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу, — утрата оспариваемым нормативным правовым актом силы имеет иные, отличные от признания его недействующим в судебном порядке, юридические последствия, и не является основанием для восстановления нарушенных прав заинтересованного лица (статья 13 ГК РФ).

С учетом этого Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что суд, рассматривающий дело об оспаривании нормативного акта, имея в виду, что приоритетные задачи судопроизводства определяются интересами законности, защиты прав и свобод граждан, при оценке значения факта утраты силы оспариваемым нормативным правовым актом для дальнейшего движения дела не может быть связан этим фактом.

Законодатель, однако, по всей видимости придерживается иной точки зрения.

Источник: Закон.ру